作者：萊茵行宮伯爵
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為了不讓個別地區特殊化，就把全國變成「自治區」。
聽起來或許有些激進，但這就是處理央地關係的「西班牙方案」。
許多國家在政治改革過程中，都有向地方下放權力的需要。但是放權有局面失控的可能，甚至會給國家統一埋下隱患。為此，政策制定者總會設置一些平衡手，免得放權變成「丟權」。
以20世紀90年代世界範圍內地方分權改革幅度最大的兩個發展中國家為例：
1991年後的哥倫比亞，採用的是「地方分權
，機構集權」的模式，在賦予市政一級政府極大自由度的同時，擴充中央政府多個機構的職權。
1998年後的印度尼西亞，一面放權給各省，一面把原先的許多大省拆分成小省，緩解了地方分權給政治結構帶來的衝擊。
當然同時期還有蘇聯這個失敗的例子，就不用多說了。
1975年佛朗哥政權倒台後，轉型期的西班牙政府也面臨著類似的問題：
一方面，新政權離不開自由主義者、社會主義者特別是加泰羅尼亞人和巴斯克人
的支持，因此必須回應他們的民族主義訴求，事實上這些地方已經開始推行自治運動了。
另一方面，新政權立足不穩，憲政結構尚未確立，前方道路一片混沌。如果舉措有誤，或是過急過緩，都有可能給未來造成隱患，甚至立即引發爆炸性的後果。
地方分權勢在必行，國家統一又不可不保，設計新的行政制度是西班牙在1976年的當務之急。
在佛朗哥時代，西班牙的行政體系非常簡單：全國被劃分成均質的若干個省，統一向中央政府負責，一切民族主義訴求和地方自治
主張都會遭到嚴厲鎮壓。但是民主化開始之後，這種單一的中央集權制已經行不通了。
佛朗哥時代建立的唯一「自治區」是赤道幾內亞。迫於聯合國壓力，佛朗哥政權允許赤幾走向自治乃至獨立。
按照歷史經驗，擺在西班牙面前的道路有兩條，可以分別稱為「第一共和國」路線和「第二共和國」路線。
1873年西班牙第一共和國憲法規定採用聯邦制，全國由17個州組成，憲政結構類似美國。歷史上的第一共和國僅僅維持了1年就被迫接受了君主制的復辟。
1931年西班牙第二共和國在加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞建立自治區，其它地方沿用單一制
，形成了「省-自治區」平行的局面。但好景不長，第二共和國成立六年後就爆發了內戰，最終被佛朗哥政權取代。
對於這兩條路線，新政權都不放心，畢竟西班牙歷史上的兩個共和國政局都不穩定，結果也都不好。前有地方分離主義這頭虎，後有國內右翼勢力這匹狼，新政權一著不慎就可能重蹈覆轍。
1976年，一個名叫曼努埃爾
·克拉韋羅（Manuel Francisco Clavero Arévalo）的學者在家鄉安達盧西亞
創立了安達盧西亞社會自由黨，這個黨的訴求是爭取地方自治，但是拒絕聯邦制。安達盧西亞位於西班牙南方，是中世紀的穆斯林統治區，有自己獨特的文化風格，但又不像加泰羅尼亞、巴斯克等地區經歷過近代民族復興思潮，因此沒有獨立訴求。
克拉韋羅的主張引發了時任西班牙首相阿道爾夫·蘇亞雷斯
的興趣，蘇亞雷斯在塞維亞大學讀書期間曾師從克拉韋羅。1977年初，克拉瓦羅面見了蘇亞雷斯，學生被昔日老師的政治構想所吸引，同年7月，克拉韋羅被蘇亞雷斯任命為西班牙領土政策部長，負責為新政權設計領土組織方案。
站在蘇亞雷斯身後的克拉韋羅。
克拉韋羅既不要聯邦制，也不要省和自治區的平行結構。後者當時得到了很多人的支持，但克拉韋羅對他們的回應是：「¡Café para todos
!」
這句西班牙語直譯的意思是：「咖啡每個人都有份！」克拉韋羅藉此表達了自己的核心主張：要自治就全國統一自治，任何一個地區都不能搞特殊。
1978年，西班牙民主憲法起草完成，其中有關領土組織的核心條款由克拉韋羅擬定。按照西班牙1978年憲法，所有地區都可以獲得地方自治權，建立自治區。
對於轉型成為自治區的過程，憲法當中規定了3條不同路線，其中前兩種路線是主流方案，分別被人俗稱為「快速路線」和「慢速路線」。加泰羅尼亞、巴斯克、加利西亞這三個自治區適用於「快速路線」，可以儘早滿足自治訴求，其它地區適用於慢速路線，需要更加複雜的程序才能建立自治區。
但是無論轉型過程快還是慢，建成自治區之後的地位都是相等的，基本權利和義務也是相同的。克拉瓦羅絕不接受把全國的行政區按自治度分為兩種甚至三種類型的方案，就像他說的，所有人都要喝一種口味的咖啡。
按照新憲法規定的流程，1979年12月，加泰羅尼亞和巴斯克率先成立自治區，各地區在之後的四年間也都完成了自治區化。1995年，位於北非的休達和梅利利亞
也按照憲法成為自治市。至此，西班牙變成了一個完全由自治區組成的，非聯邦制也非單一制的國家。
西班牙的自治區分布。每個自治區由若干個省組成。
這套體系在世界範圍內獨一無二，西班牙人有時乾脆就用Café para todos作為這種自治區方案的代名詞。提出這套方案的克拉韋羅在完成領土組織工作之後，又轉任文化部長，參與了西班牙廣播電視系統的改革。
2021年，95歲的克拉韋羅在接受《塞維亞日報》
採訪時表示：
「儘管有些過量，但我不後悔給所有人喝咖啡。」（"A pesar de unos excesos, no me arrepiento del café para todos."）
克拉韋羅承認這套制度並不完美，在過去十幾年當中，隨著加泰羅尼亞獨立運動愈演愈烈，對於自治區方案的質疑和批評也多了起來。近年已有學者和政客提出對1978年憲法進行修訂，但是尚且沒人提出有說服力的替代方案，無論是聯邦制還是單一制，對於今天的西班牙國家來說都有些不合國情了。
從歷史淵源來講，西班牙領土組織的複雜程度在全世界都排的上號。早在羅馬時代，哥德時代，中世紀，西班牙的政治格局就和歐洲其它地區大不相同。歷經哈布斯堡
體系，波旁改革，19世紀的憲政改革、軍政府，20世紀的共和國、法西斯統治，西班牙的央地關係疊床架屋
，紛繁複雜。無論1976年憲法提出的自治區方案有哪些利弊，它都不失為一種時代智慧，一次基於本國國情的探索。
任何一種制度都有缺陷，必須回歸到它的設計背景當中才能得到理解。也正是因為所有制度實際上都是權宜之計，所以改革才必不可少。特別是在日新月異的現代世界，當一種制度被設計出來的同時，人們就有把握說它已經在某種意義上過時了。
西班牙國旗與各自治區區旗。
