作者：莱茵行宫伯爵
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为了不让个别地区特殊化，就把全国变成“自治区”。
听起来或许有些激进，但这就是处理央地关系的“西班牙方案”。
许多国家在政治改革过程中，都有向地方下放权力的需要。但是放权有局面失控的可能，甚至会给国家统一埋下隐患。为此，政策制定者总会设置一些平衡手，免得放权变成“丢权”。
以20世纪90年代世界范围内地方分权改革幅度最大的两个发展中国家为例：
1991年后的哥伦比亚，采用的是“地方分权
，机构集权”的模式，在赋予市政一级政府极大自由度的同时，扩充中央政府多个机构的职权。
1998年后的印度尼西亚，一面放权给各省，一面把原先的许多大省拆分成小省，缓解了地方分权给政治结构带来的冲击。
当然同时期还有苏联这个失败的例子，就不用多说了。
1975年佛朗哥政权倒台后，转型期的西班牙政府也面临着类似的问题：
一方面，新政权离不开自由主义者、社会主义者特别是加泰罗尼亚人和巴斯克人
的支持，因此必须回应他们的民族主义诉求，事实上这些地方已经开始推行自治运动了。
另一方面，新政权立足不稳，宪政结构尚未确立，前方道路一片混沌。如果举措有误，或是过急过缓，都有可能给未来造成隐患，甚至立即引发爆炸性的后果。
地方分权势在必行，国家统一又不可不保，设计新的行政制度是西班牙在1976年的当务之急。
在佛朗哥时代，西班牙的行政体系非常简单：全国被划分成均质的若干个省，统一向中央政府负责，一切民族主义诉求和地方自治
主张都会遭到严厉镇压。但是民主化开始之后，这种单一的中央集权制已经行不通了。
佛朗哥时代建立的唯一“自治区”是赤道几内亚。迫于联合国压力，佛朗哥政权允许赤几走向自治乃至独立。
按照历史经验，摆在西班牙面前的道路有两条，可以分别称为“第一共和国”路线和“第二共和国”路线。
1873年西班牙第一共和国宪法规定采用联邦制，全国由17个州组成，宪政结构类似美国。历史上的第一共和国仅仅维持了1年就被迫接受了君主制的复辟。
1931年西班牙第二共和国在加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚建立自治区，其它地方沿用单一制
，形成了“省-自治区”平行的局面。但好景不长，第二共和国成立六年后就爆发了内战，最终被佛朗哥政权取代。
对于这两条路线，新政权都不放心，毕竟西班牙历史上的两个共和国政局都不稳定，结果也都不好。前有地方分离主义这头虎，后有国内右翼势力这匹狼，新政权一着不慎就可能重蹈覆辙。
1976年，一个名叫曼努埃尔
·克拉韦罗（Manuel Francisco Clavero Arévalo）的学者在家乡安达卢西亚
创立了安达卢西亚社会自由党，这个党的诉求是争取地方自治，但是拒绝联邦制。安达卢西亚位于西班牙南方，是中世纪的穆斯林统治区，有自己独特的文化风格，但又不像加泰罗尼亚、巴斯克等地区经历过近代民族复兴思潮，因此没有独立诉求。
克拉韦罗的主张引发了时任西班牙首相阿道尔夫·苏亚雷斯
的兴趣，苏亚雷斯在塞维利亚大学读书期间曾师从克拉韦罗。1977年初，克拉瓦罗面见了苏亚雷斯，学生被昔日老师的政治构想所吸引，同年7月，克拉韦罗被苏亚雷斯任命为西班牙领土政策部长，负责为新政权设计领土组织方案。
站在苏亚雷斯身后的克拉韦罗。
克拉韦罗既不要联邦制，也不要省和自治区的平行结构。后者当时得到了很多人的支持，但克拉韦罗对他们的回应是：“¡Café para todos
!”
这句西班牙语直译的意思是：“咖啡每个人都有份！”克拉韦罗借此表达了自己的核心主张：要自治就全国统一自治，任何一个地区都不能搞特殊。
1978年，西班牙民主宪法起草完成，其中有关领土组织的核心条款由克拉韦罗拟定。按照西班牙1978年宪法，所有地区都可以获得地方自治权，建立自治区。
对于转型成为自治区的过程，宪法当中规定了3条不同路线，其中前两种路线是主流方案，分别被人俗称为“快速路线”和“慢速路线”。加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚这三个自治区适用于“快速路线”，可以尽早满足自治诉求，其它地区适用于慢速路线，需要更加复杂的程序才能建立自治区。
但是无论转型过程快还是慢，建成自治区之后的地位都是相等的，基本权利和义务也是相同的。克拉瓦罗绝不接受把全国的行政区按自治度分为两种甚至三种类型的方案，就像他说的，所有人都要喝一种口味的咖啡。
按照新宪法规定的流程，1979年12月，加泰罗尼亚和巴斯克率先成立自治区，各地区在之后的四年间也都完成了自治区化。1995年，位于北非的休达和梅利利亚
也按照宪法成为自治市。至此，西班牙变成了一个完全由自治区组成的，非联邦制也非单一制的国家。
西班牙的自治区分布。每个自治区由若干个省组成。
这套体系在世界范围内独一无二，西班牙人有时干脆就用Café para todos作为这种自治区方案的代名词。提出这套方案的克拉韦罗在完成领土组织工作之后，又转任文化部长，参与了西班牙广播电视系统的改革。
2021年，95岁的克拉韦罗在接受《塞维利亚日报》
采访时表示：
“尽管有些过量，但我不后悔给所有人喝咖啡。”（"A pesar de unos excesos, no me arrepiento del café para todos."）
克拉韦罗承认这套制度并不完美，在过去十几年当中，随着加泰罗尼亚独立运动愈演愈烈，对于自治区方案的质疑和批评也多了起来。近年已有学者和政客提出对1978年宪法进行修订，但是尚且没人提出有说服力的替代方案，无论是联邦制还是单一制，对于今天的西班牙国家来说都有些不合国情了。
从历史渊源来讲，西班牙领土组织的复杂程度在全世界都排的上号。早在罗马时代，哥特时代，中世纪，西班牙的政治格局就和欧洲其它地区大不相同。历经哈布斯堡
体系，波旁改革，19世纪的宪政改革、军政府，20世纪的共和国、法西斯统治，西班牙的央地关系叠床架屋
，纷繁复杂。无论1976年宪法提出的自治区方案有哪些利弊，它都不失为一种时代智慧，一次基于本国国情的探索。
任何一种制度都有缺陷，必须回归到它的设计背景当中才能得到理解。也正是因为所有制度实际上都是权宜之计，所以改革才必不可少。特别是在日新月异的现代世界，当一种制度被设计出来的同时，人们就有把握说它已经在某种意义上过时了。
西班牙国旗与各自治区区旗。
